自奧巴馬上臺以來, 氣候變化問題迅速上升為中美關(guān)系的焦點。無論是2009年11月奧巴馬的訪華之旅, 還是此前包括國務(wù)卿希拉里、商務(wù)部長駱家輝和能源部長朱棣文等在內(nèi)的多位美國高官的來訪, 以及2009年7月舉行的首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話, 氣候變化和清潔能源合作都無一例外地成為主要議題之一。作為全球最大的兩個碳排放國, 中美兩國在清潔能源領(lǐng)域的合作備受矚目。

 

  一、中美清潔能源合作的背景

 

  清潔能源是指不排放污染物或低污染的“環(huán)境友好型”能源, 它主要包括太陽能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?/a>、海洋能和氫能等可再生能源以及屬于不可再生能源的核能。鑒于國際能源開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步, 利用潔凈能源技術(shù)處理過的化石燃料因其污染程度顯著降低, 一般也被列入清潔能源范疇。近年來, 清潔能源合作之所以成為中美關(guān)系中的重要議題, 主要是受到以下三個背景因素的影響。

 

  第一, 全球氣候危機(jī)的日益加劇直接提升了清潔能源在兩國關(guān)系中的重要性。一方面, 氣候變化將對地球生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大的負(fù)面影響, 最終影響到人類對土地、草原、森林、能源、水源等自然資源的開發(fā)利用, 甚至影響到人類自身的健康和安全。與此相應(yīng), 由氣候變化引起的水和食物短缺、海平面上升、降水分布失衡不僅會導(dǎo)致大規(guī)模移民, 還會激起南方世界許多地區(qū)低劣度和高烈度戰(zhàn)爭的劇增。而對石油的不斷依賴又引發(fā)了能源供應(yīng)緊張, 這勢必加劇各國對資源的爭奪。① 氣候變化已經(jīng)與安全、和平政治事務(wù)并駕齊驅(qū), 成為當(dāng)前最重要的外交政策問題之一。另一方面, 作為當(dāng)今世界最大的兩個溫室氣體排放國, 中美在應(yīng)對氣候變化問題上扮演著關(guān)鍵角色, 有責(zé)任加強(qiáng)在減緩與適應(yīng)氣候變化問題上的合作。從歷史累積排放量來看, 美國是目前全球最大的溫室氣體排放國, 其累積排放量占1850年以來與能源有關(guān)的二氧化碳排放量的29%, 而中國同期排放量只占8%。但是隨著中國經(jīng)濟(jì)的繁榮, 其排放量將逐年遞增。目前, 中美兩國加在一起每年向大氣排放的溫室氣體高達(dá)全球總量的40%以上。② 如果應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)能有解決辦法, 那么中美兩國的合作就至關(guān)重要。如果中美兩國能成為向低碳和可持續(xù)性的全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的積極催化劑, 整個世界將在應(yīng)對氣候變化上邁出巨大的一步。美國和中國也將在各自的能源安全、環(huán)境保護(hù)以及確保本國人民經(jīng)濟(jì)繁榮方面更加接近。

 

  第二, 國際能源體系正處于轉(zhuǎn)型之中, 清潔能源勢必將成為下一代能源體系的主導(dǎo)因素。從人類社會發(fā)展史來看, 人類的能源利用經(jīng)過了從柴薪時代到煤炭時代再到石油時代的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過兩次能源轉(zhuǎn)型后形成的以石油、煤炭和天然氣等化石能源為主導(dǎo)的能源體系極大地推動了人類社會的發(fā)展, 使得人類從農(nóng)業(yè)文明過渡到工業(yè)文明并不斷進(jìn)步。但是隨著時間的推移和國際能源消費量的大幅增加, 化石能源的不可再生性、地域分布不均衡性以及燃燒所帶來的環(huán)境污染等難題也日漸突出。① 可以說,百余年后的國際能源體系演變遇到了結(jié)構(gòu)性難題,進(jìn)入了一個新的拐點。特別是在近年氣候變化問題日漸突出的背景下, 歐洲、美國和日本等許多國家都將清潔能源/可再生能源作為未來能源替代和減排溫室氣體的主要戰(zhàn)略舉措, 并提出了宏大的發(fā)展目標(biāo)。例如, 歐盟提出到2020年和2050年, 可再生能源占其能源消費的比例將分別達(dá)20%和50%;日本也設(shè)想到2050年可再生能源等替代能源將占其能源供應(yīng)的50%以上;美國奧巴馬政府計劃在未來3年內(nèi)將太陽能、風(fēng)能和地?zé)崮?/a>等可再生能源產(chǎn)量增加一倍, 使其占美國電力比例由目前的8%提高到2012年的10%, 到2025年進(jìn)一步提高到25%;中國則計劃在2030年前后使包括水能在內(nèi)的可再生能源占全國能源需求的20% -30%。② 各國除了在國內(nèi)加大對清潔能源的投入和支持外, 無疑還需要開展國際清潔能源合作, 以求實現(xiàn)上述目標(biāo)。

 

  第三, 中美兩國均高度重視清潔能源的發(fā)展, 這為雙方開展合作提供了條件。美國奧巴馬政府把投資清潔能源產(chǎn)業(yè)作為提升經(jīng)濟(jì)競爭力的新引擎, 強(qiáng)調(diào)提高能源使用效率、發(fā)展綠色清潔能源、引領(lǐng)能源技術(shù)發(fā)展新潮、推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。中國政府也把清潔能源作為產(chǎn)業(yè)升級、改善生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對全球氣候變化的重要途徑, 在2006年提出“十一五”期間將單位GDP能耗降低20%③的基礎(chǔ)上, 2009年11月又宣布到2020年使單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。同時, 通過大力發(fā)展可再生能源、積極推進(jìn)核電建設(shè)等行動, 到2020年使中國非化石能源占一次能源消費的比重達(dá)到15%左右。④ 此外, 中國科技部《“十一五”國際科技合作實施綱要》也明確指出:“中國國際科技合作將以發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護(hù)技術(shù)為優(yōu)先重點。在清潔能源方面, 中國將加強(qiáng)清潔煤技術(shù), 石油、天然氣的開采與綜合利用技術(shù)的國際合作, 實施以我為主的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源國際合作計劃, 推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項目的國際合作?！雹菖c此同時, 雙方在清潔能源領(lǐng)域合作也互有需求。與發(fā)達(dá)國家相比, 中國在清潔能源利用、提高能效等方面還存在不小的差距, 在新能源開發(fā)、節(jié)能技術(shù)、核電、生物能源利用等方面也有不少需要解決的問題。而美國在核能和能源的充分利用、使用清潔煤技術(shù)、煤液化和汽化等方面則擁有相對優(yōu)勢, 可向中國提供先進(jìn)的清潔能源技術(shù), 這是雙方合作的潛力所在。此外, 中國加大對清潔能源產(chǎn)業(yè)的投資, 具備龐大的生產(chǎn)能力和巨大的清潔能源市場, 這為美國企業(yè)提供了巨大商機(jī)。中國還是世界上最大的煤炭消費國, 其煤炭消費量相當(dāng)于美國的2倍。因此,中美開展清潔能源合作不僅有利于美國經(jīng)濟(jì)和對華出口, 也有利于美國對中國減排市場的開拓。

 

  二、中美清潔能源合作的實踐

 

  中美清潔能源合作早在兩國建交之初就已經(jīng)存在, 這體現(xiàn)在1979年8月28日簽訂的《中美水力發(fā)電與有關(guān)水資源利用的合作議定書》中。這期間,雙方清潔能源合作也主要集中在水能領(lǐng)域, 其規(guī)模和成效都很有限。冷戰(zhàn)結(jié)束后, 雙方在清潔能源領(lǐng)域的交流與合作日漸活躍。1995年簽訂的《中美能源效率和可再生能源技術(shù)發(fā)展與利用合作議定書》為兩國在該領(lǐng)域的合作提供了新的機(jī)遇。此后, 雙方逐漸將能源與環(huán)保合作納入同一軌道, 并分別簽訂了《中美能源和環(huán)境合作倡議書》(1997年)、《中國國家計劃委員會和美國能源部關(guān)于和平利用核技術(shù)合作的意向性協(xié)定》(1997年)及《中國國家發(fā)展計劃委員會和美國國家環(huán)保局關(guān)于清潔大氣和清潔能源技術(shù)合作的意向聲明》(1999年)等協(xié)定。這些協(xié)議均突出節(jié)能環(huán)保和清潔能源技術(shù)合作。

 

  進(jìn)入新世紀(jì), 中美雙邊清潔能源合作進(jìn)一步加強(qiáng)。先是2000年4月中國科技部與美國能源部續(xù)簽了《中美能源效率和可再生能源科技合作協(xié)定》,雙方在新簽署的《中美環(huán)境與發(fā)展合作聯(lián)合聲明》中強(qiáng)調(diào)“推廣清潔能源和保護(hù)環(huán)境的共同意愿指導(dǎo)了雙方過去的合作和聯(lián)合計劃” 。其后是2001年8月兩國在北京舉辦了“中美清潔能源技術(shù)論壇” 。

 

  雙方還于2003年發(fā)起了“中美氣候變化工作組會議”, 并在同年簽訂了《美利堅合眾國環(huán)境保護(hù)局和中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)局環(huán)境領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)合作諒解備忘錄》, 以加強(qiáng)兩國在氣候變化、環(huán)保與清潔能源領(lǐng)域的合作。2004年1月中美簽署《2008年北京夏季奧運會清潔能源技術(shù)合作議定書》, 為雙方在2008年北京奧運會清潔能源技術(shù)方面的合作建立了基本框架, 合作內(nèi)容包括天然氣高效利用、燃料電池、奧運村能源規(guī)劃、綠色建筑示范、能源效率、潔凈煤技術(shù)等。同年4 月簽訂的《雙邊能源政策對話諒解備忘錄》為中美雙方探討清潔能源合作創(chuàng)造了一個新的機(jī)制化平臺。2005年11 月, 中國能源部門與美國加利福尼亞州在北京舉辦了“能源領(lǐng)域合作圓桌會議” , 通過討論加州清潔能源的成功經(jīng)驗探尋如何滿足中國未來的能源需求, 雙方還宣布建立“中國-加州清潔能源對話”機(jī)制, 以有效推動雙方在清潔能源領(lǐng)域的更廣泛合作。

 

  值得注意的是, 于2006年開啟的中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話(SED)為兩國清潔能源合作提供了一個全新的平臺, 雙方在第一次對話期間就簽署了《能效與可再生能源合作議定書》?？稍偕?清潔能源合作也成為此后歷屆中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話的重要議題之一,以至于“兩國政府可能將這一議題從戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中分離出來, 單設(shè)一個獨立的對話機(jī)制”① 。在第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中, 兩國簽署了《中美能源環(huán)境十年合作框架》, 在維護(hù)能源安全和開發(fā)清潔能源技術(shù)等具有戰(zhàn)略意義的廣泛領(lǐng)域達(dá)成了合作共識。在2008年底召開的第五次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中, 雙方又簽署了《中美能源環(huán)境十年合作框架下的綠色合作伙伴計劃框架》和《關(guān)于建立綠色合作伙伴關(guān)系的意向書》, 其中就包括中國華電集團(tuán)公司與美國未來能源控股公司(清潔能源發(fā)電)、重慶市與科羅拉多州丹佛市(電動和插入式混合動力汽車)、江蘇省無錫市與堪薩斯州威奇塔市(清潔水和大氣)以及唐山市曹妃甸新區(qū)與美國浮海風(fēng)電有限公司(風(fēng)能)等清潔能源伙伴合作項目。② 目前, 中美在清潔能源科技合作方面的一項重要內(nèi)容是由中國科學(xué)院、中國工程院、美國科學(xué)院、美國工程院共同參與的“中美合作大規(guī)模可再生能源發(fā)電咨詢項目” , 該項目的兩次考察和雙邊會議已分別于2008年12月和2009年4月在中國科學(xué)院和美國夏威夷大學(xué)舉行。

 

  此外, 以2009年11月奧巴馬訪華為契機(jī), 中美兩國又簽署了《中美關(guān)于加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》, 并承諾在此基礎(chǔ)上為推進(jìn)氣候變化、能源和環(huán)境的政策對話和務(wù)實合作采取重要步驟。為了對兩國從事清潔能源研究的科學(xué)家和工程技術(shù)人員開展聯(lián)合研發(fā)提供便利, 并為兩國研究人員提供交流平臺, 雙方還簽署了《中國科技部、國家能源局與美國能源部關(guān)于中美清潔能源聯(lián)合研究中心合作議定書》, 并計劃在未來五年共同對該研究中心投入至少1.5 億美元, 優(yōu)先開展包括建筑能效、清潔煤及清潔汽車等課題研究。與此同時, 中美可再生能源伙伴關(guān)系也順勢啟動。通過該伙伴關(guān)系, 兩國將就大規(guī)模利用風(fēng)能、太陽能、先進(jìn)生物燃料和現(xiàn)代電網(wǎng)制定路線圖, 在設(shè)計和執(zhí)行實現(xiàn)這一遠(yuǎn)景所需的政策和技術(shù)手段方面合作。鑒于兩國市場規(guī)模巨大, 中美可再生能源的加速利用將在全球范圍內(nèi)極大降低這些技術(shù)的成本。①總而言之, 中美兩國在清潔能源領(lǐng)域開展了豐富多樣的實踐活動, 簽訂了一系列合作協(xié)定并初步建立了一些固定的合作渠道, 形成了政府、官民一體和非政府間的多層次合作以及雙邊與多邊并舉的合作格局。

 

  三、存在的問題

 

  清潔能源合作作為中美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技和能源合作的重要組成部分, 受到了雙方重視, 并取得了一定成果。但由于雙方能力的不對稱性, 中美清潔能源合作在實踐過程中也暴露出一些深層次問題。

 

  其一, 中美之間戰(zhàn)略互信基礎(chǔ)脆弱, 實質(zhì)性技術(shù)轉(zhuǎn)讓進(jìn)展緩慢。美國是當(dāng)今世界唯一超級大國, 中國則是迅速崛起的新興大國。受歷史和現(xiàn)實的復(fù)雜因素影響, 雙方在戰(zhàn)略層面彼此存在深刻疑慮, 這就導(dǎo)致雙方對清潔能源合作的相對收益非常關(guān)注。以中美清潔能源合作中的核能領(lǐng)域為例。核能是目前條件下中國可以大規(guī)模替代化石能源、有效減少溫室氣體排放的關(guān)鍵能源來源, 大力發(fā)展核能是中國確保能源安全和應(yīng)對氣候變化的重要能源戰(zhàn)略之一。目前, 中國的核電僅占總電力的2%左右, 發(fā)達(dá)國家這個比例平均為16%。根據(jù)中國的能源規(guī)劃,到2020 年中國的核電比例將上升到4%甚至更多。② 中美兩國雖然早在1985年就簽署了《中美和平利用核能合作協(xié)定》, 但該協(xié)定一直未能真正實施。直到1997年, 江澤民主席訪美期間在華盛頓高峰會議上兩國就《中美和平利用核技術(shù)合作協(xié)定》達(dá)成一致, 而后一直拖到2003年, 美國西屋公司在中國第三代核電技術(shù)的招標(biāo)工作中中標(biāo), 中美才算有了真正的實質(zhì)性合作。此次中國引進(jìn)的西屋公司開發(fā)的第三代先進(jìn)壓水堆技術(shù)的核電機(jī)組將于2013年正式投入運營。雖然目前中美雙方核能領(lǐng)域的合作障礙已基本消除, 但從美國政府于2006年決定在不附加前提條件下同印度展開核能合作這一事實, 以及美國向中國轉(zhuǎn)讓核電站技術(shù)的復(fù)雜過程來看, 中美在核能領(lǐng)域的合作仍然有一段路程要走。

 

  其二, 貿(mào)易保護(hù)主義為雙方深入合作設(shè)置了障礙。由于中美目前清潔能源合作與應(yīng)對氣候變化問題密切相關(guān), 美國在氣候變化領(lǐng)域的貿(mào)易保護(hù)主義必將影響雙方清潔能源合作的正常開展。氣候變化領(lǐng)域的貿(mào)易保護(hù)主義主要源于不同國家對溫室氣體排放量、產(chǎn)品碳含量標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異性界定, 特別是那些來自發(fā)展中國家或者經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的出口商恐將無法滿足發(fā)達(dá)國家的“碳排放/含量”要求。③美國眾議院于2009年6月26日通過的《清潔能源安全法案》規(guī)定, 在2012年以后, 如果進(jìn)口產(chǎn)品產(chǎn)地的行業(yè)溫室氣體排放量高于美國同行業(yè)的排放量,則總統(tǒng)有權(quán)對這些進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”。顯而易見, 美國這項政策是打著保護(hù)氣候的幌子, 實際上搞“碳貿(mào)易保護(hù)主義”或“碳貿(mào)易歧視主義”, 其目的是將“碳關(guān)稅”作為打擊發(fā)展中國家貿(mào)易的一項工具, 以爭奪低碳經(jīng)濟(jì)的國際話語權(quán)。一旦美國的“碳關(guān)稅”政策付諸實施, 歐盟可能會迅速仿效, 這將對中國外貿(mào)出口造成嚴(yán)重沖擊, 并引起中方相應(yīng)的反彈, ④相關(guān)的貿(mào)易摩擦將不可避免地影響中美雙方在清潔能源領(lǐng)域的合作。

 

  其三, 美國對華出口管制制度在一定程度上也阻礙了雙方合作。冷戰(zhàn)后, 美對出口管制制度進(jìn)行了一系列改革和調(diào)整, 在加強(qiáng)對敏感物資和技術(shù)出口管制的同時, 也放松了對某些民用物資的出口管制, 以滿足其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。① 然而, 出于對中國崛起的“擔(dān)憂”, 美在對華高科技出口管制上并未松動, 這也反映了美國出口管制制度在適用標(biāo)準(zhǔn)上的歧視性和控制對象的有選擇性等特征。換言之, 美國的出口管制行為說明美國并不是真正要控制敏感物資和技術(shù)出口, 而是要控制對特定對象的出口。

 

  目前, 中國希望從美國進(jìn)口清潔能源設(shè)備和技術(shù), 而美國政府對華高科技出口管制政策卻大大限制了美國企業(yè)與中國同行的合作, 很多美國企業(yè)寧可在中國設(shè)立獨資工廠, 也不愿向中國轉(zhuǎn)讓高新技術(shù)。

 

  其四, 中美雙方合作目標(biāo)尚需明晰, 機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。歷史上, 中美在清潔能源領(lǐng)域不乏交流與合作, 但大多是以零星形式附屬于兩國整體經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技合作而進(jìn)行的, 缺乏一個清晰的合作框架和預(yù)期目標(biāo)。直到近年全球氣候變化問題日漸嚴(yán)重, 清潔能源合作才迅速上升為中美關(guān)系中的熱點問題, 開始作為一個“獨立性”議題進(jìn)入雙邊關(guān)系領(lǐng)域。如何避免中美清潔能源合作受到外在因素“一時一事”的影響、長時期保持雙方在該領(lǐng)域合作的“積極性”和“穩(wěn)定性”, 就成為兩國不得不冷靜思考的問題?；诖? 制定一個能夠指導(dǎo)雙方長期合作的框架, 預(yù)設(shè)一定的合作目標(biāo), 并且分別在太陽能、風(fēng)能、水能、核電等具體領(lǐng)域進(jìn)行實施和考評, 是防止相關(guān)協(xié)議成為“一紙空文”的重要途徑。

 

  就合作機(jī)制而言, 一方面, 中美目前雖然在多個政府部門之間(如環(huán)保、能源、科技等部門)以及在多個層次上(如中央、地方)初步建立了清潔能源合作機(jī)制, 但是與兩國間經(jīng)貿(mào)關(guān)系相比, 無論是在規(guī)模上還是在力度上, 中美之間的清潔能源合作都還擁有巨大開拓潛力。另一方面, 中美兩國業(yè)已建立的清潔能源合作渠道之間還缺乏足夠的信息溝通和相互協(xié)調(diào), 這必然會影響雙方的合作成效。除了官方和半官方渠道外, 雙方在鼓勵和支持非政府組織以及相關(guān)企業(yè)開展清潔能源交流與合作方面亟需加強(qiáng)。與此同時, 中美之間開展“清潔能源對話”的多邊機(jī)制多數(shù)是由美國發(fā)起, 由于美國政治做秀的色彩濃厚, 其實際效果并不明顯。② 可見, 大力加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)、不斷拓展合作渠道, 并且使其功效得到最大限度地發(fā)揮是擺在雙方面前的重要任務(wù)。

 

  此外, 基于意識形態(tài)和政治制度的偏見, 美國還將中國排除在其官方發(fā)展援助名單之外。在能源與氣候變化領(lǐng)域, 中國也就無法得到美國的官方發(fā)展援助。需要指出的是, 美國是發(fā)達(dá)國家中在環(huán)境與能源領(lǐng)域唯一沒有向中國提供官方發(fā)展援助的國家, 這與日本和歐盟形成了強(qiáng)烈的反差。③ 考慮到中美兩國發(fā)展階段有所不同, 雙方在清潔能源領(lǐng)域的政策、態(tài)度和出發(fā)點必定存在著不小的差異, 這也是影響雙方合作的不確定因素。

 

  總之, 作為世界上兩個最大的能源消費國, 中美在能源安全和環(huán)保方面面臨著相似的問題和挑戰(zhàn)。

 

  應(yīng)對全球氣候變化以及開展清潔能源合作事關(guān)中美兩國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境改善和國家形象維護(hù), 也關(guān)乎國際氣候合作機(jī)制的建設(shè)以及全球氣候治理的成效。為加強(qiáng)和深化兩國清潔能源合作、克服在實踐過程中遇到的問題, 雙方必須本著求同存異、互惠互利和共謀發(fā)展的原則, 努力消除政治因素的干擾, 明確合作目標(biāo)、加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)、拓展合作渠道, 以使中美清潔能源合作駛?cè)肟燔嚨? 進(jìn)而為全球氣候治理的“良治”和人類可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

 

  就中國而言, 美國積極推動對華清潔能源合作的一個重要目的是希望中國進(jìn)一步開放市場, 為其創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會, 中國對此應(yīng)有清醒的認(rèn)識和保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。中國能源企業(yè)只有在國際合作過程中加快培育自己的核心技術(shù), 并在管理上、體制上加強(qiáng)創(chuàng)新, 才能抓住此次清潔能源發(fā)展的機(jī)遇, 搶占綠色能源科技制高點。